INTRODUCCIÓN

La discapacidad en Argentina cuenta con un marco normativo abundante, que aunque necesita de cierta organización, asegura las herramientas necesarias para la cobertura legal de las personas con discapacidad. A las leyes marco Nro. 22.431 y 24.901 se suman la reforma de la Constitución Nacional en el año 1994 que coloca a las personas con discapacidad en la primera línea normativa. El artículo 75 inciso 22 de la Carta Magna incorpora tratados de Derechos Humanos a la propia Constitución (entre los que resaltamos la Convención contra todas las formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención de Derechos del Niño, entre otras) y el inciso 23 establece la obligación del Estado de utilizar las llamadas “Acciones Positivas”, que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad (además de otros tres colectivos vulnerables: las mujeres, los niños y los ancianos). Sin perjuicio de este marco legal, el gran cambio se produjo con la aparición de la ley 24.901.

La promulgación de la ley 24.901 generó un antes y un después en las coberturas de la seguridad social, creando un “Mercado de la Discapacidad” caracterizado por la aparición de una cobertura obligatoria, con financiamiento previsto, que generó un aumento de la demanda y en consecuencia, el crecimiento geométrico de la oferta de prestadores. Podemos caracterizar este tránsito afirmando que se pasó:

  • De una cobertura discrecional a una cobertura obligatoria.
  • De un menú prestacional restringido a un sistema de cobertura amplia.
  • De un nomenclador establecido de acuerdo a la capacidad propia a un nomenclador fijado por el Estado. (actualmente Res. 6080/04 APE y Res. 36/04 M.S.A)
  • De un presupuesto propio a depender de un presupuesto ajeno (F.R. de A.P.E.)
  • De un flujo de ingreso de pacientes estable a un crecimiento abrupto de la demanda.
  • De un modelo de administración propio a un modelo compartido.
  • De un cupo fijo de proveedores a cierta amplitud de elección.

Ocho años después de la entrada en vigencia de la ley 24.901, podemos hacer un resumido esquema de las Fortalezas y Debilidades del sistema jurídico creado por esta ley y el impacto que tuvo en el esquema de la seguridad social:

Fortalezas:

  • Varios financiadores del sistema, principalmente Obras Sociales Nacionales, INSSJP (PAMI) y PROFE.
  • Impacto en el mercado de Empresas de Medicina Prepaga.
  • Existencia de normativa de encuadre de rango superior. Ej.: Constitución Nacional, leyes y decretos.
  • Nomencladores que fijan “precios” de mercado, es decir, determinan la pauta económica de las prestaciones (con las observaciones realizadas más adelante).
  • Regularización en los pagos a los prestadores en los últimos años.

Debilidades:

  • El Nomenclador desincentiva el libre mercado de precios: los valores de los aranceles, que son topes de subsidios del sistema, se convirtieron en precios de mercado; se desalienta la mejora en el servicio a costa de la discusión de precios.
  • No existe articulación de prestadores que posibilite la economía de escala (contrataciones generales) mediante la complementación público – privado, Ministerio de Salud – Ministerio de Educación. Ello aunque la oferta pública sea la regla.
  • Incluye prestaciones ajenas a las competencias del Sector Salud: las prestaciones educativas y laborales tienen la deuda pendiente de la participación activa de dichas áreas de gobierno en el sistema.
  • Inadecuadas auditorias de las obras sociales a los prestadores: relacionadas con la baja cantidad de beneficiarios con discapacidad atendidos, su atomización en el país y la falta de equipos interdisciplinarios (Art. 12 de la ley)
  • Muchas OOSS en situación financiera crítica o con poca población de personas con discapacidad.
  • Reducida contratación explícita entre financiadores y prestadores (salvo recientemente Decreto 449/05 – tema PROFE – y en INSSJP).
  • Irregular distribución nacional de los prestadores: la mayoría se encuentra en Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires y Santa Fé, con provincias casi sin prestadores,
  • Dificultades en la implementación de políticas derivadas del sistema federal.

SITUACIÓN DE LAS EMPRESAS DE MEDICINA PREPAGA (E.M.P.) Y LAS OBRAS SOCIALES PROVINCIALES

Aunque la ley 24.901 ha sido votada por unanimidad por todos los legisladores provinciales de su momento, sin embargo ninguna de las obras sociales o institutos provinciales se encuentran obligados por la misma, ya que no han adherido a la ley 23.660 y sólo 17 provincias han adherido a la ley 24.901. Esta situación constituye una situación de discriminación para aquellos beneficiarios de los sistemas provinciales (generalmente empleados públicos y docentes) y constituye una deuda de las provincias con sus beneficiarios del sistema de salud local y de sus legisladores con los compromisos que suscriben en la legislatura. Esto provoca en la práctica una situación paradójica: aunque la provincia estuviera adherida a la ley 24.901, si la obra social provincial no está adherida al sistema de la ley 23.660 no recibe el aporte del Fondo de Redistribución del A.P.E. (Fondo de Redistribución, Art. 7 de la ley 24.901) y en consecuencia sus beneficiarios no están cubiertos por la ley. En cambio, los habitantes de las provincias que adhieren a la ley 24.901, pero que no son beneficiarios de la obra social provincial, tienen la cobertura de la provincia (al menos jurídicamente, ya que la realidad dista de ser consecuente), es decir, están en mejor situación real y posición jurídica que aquellos que no tiene cobertura alguna. Esta situación ha generado en las provincias una judicialización de los reclamos respecto a las obras sociales provinciales.

La situación de las Empresas de Medicina Prepaga (E.M.P.) tiene alguna similitud a la de las obras sociales provinciales, pero un distinto análisis normativo. La ley 24.901 no incluye expresamente a las empresas de medicina prepaga entre los obligados a dar la cobertura de la ley a sus beneficiarios con discapacidad, sin embargo, en este caso, existen sólidos argumentos que permiten afirmar que se encontrarían obligadas, como las obras sociales, a la cobertura de discapacidad:

  1. La ley 24.754 determina en su único artículo que las E.M.P. se encuentran obligadas a dar la misma cobertura que las obras sociales, ello incluye la discapacidad.
  2. En sus fallos, la Corte Suprema utiliza una terminología muy similar a la de la ley 24.901, afirmando que el Estado Nacional es garante del derecho de preservación de la salud —incluso a través de acciones positivas— “sin perjuicio de las obligaciones que deban asumir en su cumplimiento las jurisdicciones locales, las obras sociales o las entidades de medicina prepaga ”. La Corte Suprema, en cuanto al derecho a la salud, no establece marcadas diferencias entre obras sociales y empresas de medicina prepaga.
  3. Las empresas de medicina prepaga, a diferencia de las obras sociales, pueden determinar y modificar el valor de su cuota y esto le permite regular sus necesidades financieras. Ello refuta el argumento de la falta del subsidio que establece el Art. 7 de la ley 24.901 (F.R)
  4. Las circunstancias de hecho y derecho de cada caso en particular permiten inferir la razonabilidad y extensión de la cobertura a personas con discapacidad aún cuando la misma sea expresamente excluida de la contratación. Como ejemplo de ello, incluyo el nacimiento de un hijo con síndrome de Down u otra afección de tipo genética o a la discapacidad adquirida posteriormente por un afiliado a una E.M.P.

REFLEXIONES FINALES

Ocho años después de la vigencia de la ley 24.901 y 25 años después de la que fue la primera ley de discapacidad de Sudamérica (ley 22.431), es posible realizar algunas breves reflexiones- y expresiones de deseos- sobre el cuadro de situación del país respecto de la discapacidad en pleno siglo XXI:

  1. Firme recuperación del Estado Nacional como árbitro y como interlocutor para garantizar una eficacia ordenadora y el establecimiento de prioridades a través del establecimiento o fortalecimiento de políticas públicas en Discapacidad., particularmente las relacionadas con la ley 22.431 (Ej: barreras de accesibilidad, cupos laborales, etc).
  2. En materia de financiamiento, debemos empezar a pensar en una forma de financiamiento mixto, a través de aportes e impuestos nacionales recaudados específicamente para la plena integración de la discapacidad, con mayor presencia de la discapacidad en los presupuestos nacionales, provinciales y municipales.
  3. Invitar al Sector Educativo y del Trabajo, principalmente, en la elaboración de políticas para este colectivo.
  4. Fortalecimiento y mejora del Sistema Único de Prestaciones para Personas con Discapacidad y particularmente de la Comisión Nacional de Discapacidad o en su caso, repensar un sistema que permita crear políticas nacionales sobre la discapacidad en el marco de un sistema federal de gobierno y con influencia en las áreas provinciales de gobierno.
  5. Resulta necesario promover la temática de la discapacidad en las agendas políticas locales y nacionales y fortalecer la presencia de la discapacidad en la Universidad, tanto en el grado como en el posgrado, acompañando la formación de políticas universitarias en esta temática.

 

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